За период 2007–2020 годов Россия не достигла поставленной цели по снижению энергоёмкости ВВП на 40%: фактическое снижение составило лишь 15%. Среднегодовые темпы сокращения энергоёмкости ВВП за этот период составили всего 0,6% — в 5,4 раза медленнее среднеевропейских и в 3,1 раза медленнее среднемировых показателей. За 2019–2023 годы энергоёмкость снизилась лишь на 3,2% вместо необходимых 4% для траектории к цели 2035 года.
Для достижения целевого ориентира по снижению энергоёмкости ВВП на 35% к 2035 году необходимо ускорение темпов до 2,3–2,5% ежегодно — в 4–5 раз выше текущих показателей.
Анализ выявил четыре группы системных провалов, обусловивших хроническое недостижение целевых показателей:
Цена бездействия:
·270–300 млрд кВт⋅ч электроэнергии ежегодно (≈85 млн т у.т.) могли бы быть сэкономлены
·Российские товары менее конкурентоспособны на мировом рынке из-за высоких удельных энергозатрат
·Неэффективное использование энергоресурсов снижает потенциальный экспорт энергоносителей
·При сохранении текущих темпов снижения энергоёмкости (0,8% в год) цель «–35% к 2035 г.» останется декларацией
За период 2002–2020 годов в России последовательно реализовывались четыре крупные программы энергосбережения (ФЦП-2001, Программа-2010, Госпрограмма-2013, Госпрограмма-2014), каждая из которых досрочно прекращалась без достижения поставленных целей.
Ключевые недостатки:
·Программы не имели системной направленности и носили характер точечного строительства объектов, а не комплексной модернизации
·Приоритет отдавался развитию ТЭК (электроэнергетика, нефть, газ, уголь), тогда как меры по экономии энергоресурсов у потребителей оставались вторичными
·Отсутствие преемственности: каждая новая программа фактически начинала «с нуля», не опираясь на результаты предыдущихКоличественное выражение:
·В Госпрограмме-2013 и Госпрограмме-2014 отсутствовал даже базовый целевой индикатор «экономия топливно-энергетических ресурсов»
·В 15 регионах объём реализации мероприятий составил менее 20%, из них в 11 субъектах — 0%
1.2. Провал мониторинга и отсутствие обратной связи
Системы мониторинга реализации программ энергосбережения оказались неэффективными, что не позволило своевременно корректировать государственную политику.
Критические недостатки:
·Цикл управления не замкнут: нет обратной связи и возможностей для корректировки
·Минэнерго собирает копии энергетических паспортов, но не использует эти данные для формирования политики и контроля
·Качество энергетических паспортов крайне низкое: энергосервисные компании вынуждены заново обследовать объекты, не доверяя имеющимся документам
·Ростехнадзор с 2013 года штрафует за несоблюдение сроков энергоаудита, но не контролирует качество результатов
По состоянию на 2013–2015 годы в России действовало около 2 000 энергоаудиторских организаций и сотни СРО, однако не было чётких правил работы, реального бюджета и контроля качества.
1.3. Слабая персональная ответственность региональных властей
В отличие от Китая, где достижение целей энергоэффективности напрямую влияет на карьеру региональных руководителей, в России такая система ответственности не создана.
Китай: Провинциальные чиновники персонально отвечают за достижение показателей по энергоёмкости; показатели интегрированы в кадровую оценку. В 2021 г. 10 отставших провинций получили официальные предупреждения с одновременной поддержкой
Россия: Отсутствие механизма персональной ответственности губернаторов; показатели энергоёмкости не включены в ключевые индикаторы оценки эффективности деятельности
Программа-2010: недофинансирование в 2011–2012 годах составило до 40% от планового объёма. Основная причина — частные инвесторы не пришли, внебюджетное финансирование оказалось недостаточным.
Текущая программа (2023–2035 гг.): при утверждении в неё не вошло ни одного отраслевого федерального проекта с конкретными количественными показателями и финансированием. Перечень конкретных мероприятий и план-график должны были появиться после формирования бюджета на 2024–2026 годы, однако де-факто программа сохраняет декларативный характер.
Относительно низкая стоимость энергоресурсов внутри России кардинально снижает стимулы к внедрению энергосберегающих технологий.
Механизм проблемы:
·Регионы, искусственно удерживая низкие цены, вынуждены дотировать из бюджета ресурсоснабжающие организации
·В тарифах на передачу электроэнергии заложено 331,7 млрд рублей перекрёстного субсидирования
·Домохозяйства с электроотоплением платят со скидкой 30% по льготному тарифу
Структурный контраст: Германия как нетто-импортёр энергии имеет максимальные экономические стимулы к энергосбережению. Россия как экспортёр энергоресурсов имеет минимальные рыночные стимулы при внутренних ценах существенно ниже мировых.
Модель финансирования энергосбережения за счёт достигнутой экономии остаётся маргинальной в России.
Барьеры развития ЭСКО:
·Отсутствие достаточных гарантийных механизмов для кредитования энергосервисных проектов
·Большинство теплоснабжающих предприятий — МУП, у которых нет мотивации к снижению затрат и самостоятельности в управлении финансовыми потоками
·Ограниченность тарифами служит сдерживающим фактором модернизации
Успешный пример: Канада активно развивает ЭСКО-модель с государственными гарантиями по кредитам, механизм PACE (Property Assessed Clean Energy) и гарантийные фонды.
Декларируемые в ФЗ-261 стимулы (ускоренная амортизация энергоэффективного оборудования, налоговые льготы) либо не получили развития в подзаконных актах, либо не применяются на практике.
Недостающие элементы:
·Отсутствие развитого рынка «зелёных» облигаций для финансирования энергоэффективных проектов
·Нет налоговых вычетов для населения при приобретении энергоэффективной техники класса А++ (в отличие от канадской программы ENERGY STAR)
·Слабое развитие механизмов льготного кредитования проектов энергоэффективности через институты развития (по аналогии с немецким банком KfW)
Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении…» (2009 г.) провозгласил возможности и стимулы, но они не получили развития в виде конкретных процедур и механизмов в правовой базе более низкого уровня.
Примеры правовых пробелов:
·Обязательный энергоаудит для организаций с затратами на энергоресурсы свыше определённого объёма был фактически «заморожен» до 2013–2014 годов из-за отсутствия постановления Правительства об установлении порогового значения
·Первоначальный порог в 10 млн рублей был необоснованно завышен; затем предлагалось увеличить его до 20 млн рублей, что ещё больше сузило бы охват программы
·Административная ответственность установлена только за несоблюдение сроков энергоаудита (штраф до 15 тыс. руб. для должностного лица, до 250 тыс. руб. для юрлица), но не за качество результатов
3.2. Отсутствие дифференцированных требований по регионам
До настоящего времени применялись унифицированные требования по энергоэффективности для всех регионов без учёта объективных различий в климате и структуре экономики.
Последствия:
·Сырьевые регионы (Тюменская область, ЯНАО, ХМАО, Якутия) с долей добычи 50–70% ВРП структурно имеют высокую энергоёмкость — это не признак неэффективности
·Применение единого норматива снижения энергоёмкости ВРП «40% к 2020 г.» было заведомо недостижимо для многих территорий при существующих стратегиях развития
·Индустриальным регионам (Свердловская, Челябинская области, Татарстан) требуются меры по модернизации производств, тогда как сервисным центрам (Москва, Санкт-Петербург) нужны принципиально иные подходы
Система государственного контроля за энергоэффективностью носит формальный характер.
Конкретные провалы:
·Ростехнадзор с 2013 года контролирует соблюдение сроков энергоаудита, но не проверяет качество энергетических паспортов
·СРО энергоаудиторов не выполняют функцию контроля качества работы своих членов
·Отсутствует административная ответственность за ненадлежащее качество энергетического паспорта (законопроект № 104515-6 о введении такой ответственности застрял в Государственной Думе с 2013 года)
·Нет механизма отзыва квалификационных аттестатов у недобросовестных энергоаудиторов
Значительная часть промышленного оборудования и инфраструктуры требует масштабной модернизации. Резкое падение эффективности в ТЭК происходит из-за недогрузки, неоптимальных режимов работы и износа оборудования.
Предприятия, особенно малого и среднего бизнеса, не обладают достаточными знаниями о доступных энергоэффективных технологиях и лучших практиках.
Провалы информационной инфраструктуры:
·Отсутствие национальной платформы бенчмаркинга (сравнения показателей энергоэффективности предприятий и регионов)
·Слабая система распространения лучших практик: в отличие от канадской программы CIPEC, где компании добровольно делятся опытом, в России такой механизм не создан
·Дефицит сертифицированных энергоменеджеров и энергоаудиторов
В России существует 17 тысяч теплоснабжающих организаций, при этом органы власти практически не осуществляют внутриотраслевую и межсекторальную координацию развития. Разработка схем теплоснабжения городов столкнулась с несогласованностью действий разных уровней власти.Дополнительные структурные проблемы:
·Жилищный сектор: немногочисленные действующие ТСЖ недостаточно согласованно действуют для получения финансирования энергосберегающих мер
·Управляющие компании имеют фиксированный размер оплаты услуг, что не создаёт стимулов к повышению энергоэффективности
Хроническое недостижение целевых показателей энергоэффективности в России не является случайным или конъюнктурным явлением — это результат системных институциональных дисфункций, воспроизводящихся на протяжении более двух десятилетий. Низкие внутренние цены на энергоносители устраняют рыночную мотивацию к энергосбережению, декларативные программы не получают финансового наполнения, а отсутствие персональной ответственности за результат делает контроль формальным.
Достижение цели «–35% к 2035 году» требует перехода от программно-декларативного к результатно-ориентированному подходу: внедрения механизмов персональной ответственности региональных руководителей (по аналогии с китайской моделью), создания реально функционирующего рынка ЭСКО-контрактов, дифференциации требований по регионам и устранения правовых пробелов, существующих с 2013 года.
Настоящий отчёт подготовлен аналитическим департаментом консалтинговой компании «Горнопромышленная стратегия». Документ предназначен для открытого доступа. При использовании материалов ссылка на источник обязательна.