Аналитический отчёт: Проект Федерального закона «О содействии инфраструктурному развитию и повышению эффективности управления в сфере электроэнергетики и о внесении изменений в отдельные законодательн

Подготовлен: в целях анализа экспертных замечаний и их отражения в актуальной редакции законопроекта

Источники экспертных позиций:

·Позиция Веселова Ф.В., заместителя директора ИНЭИ РАН (далее — позиция ИНЭИ РАН)

·Замечания АСПЭ (Ассоциации предприятий с собственной энергетикой) по законопроекту

·Материал Дорофеева В.В., заслуженного энергетика РФ, «О необходимости создания Центра развития электроэнергетики России»

·Предложения Кутового Г.В. для внесения в Перечень предложений ТПП РФ (письмо от 30.03.2026)

I. Общая оценка законопроекта

Проект федерального закона, направленный Минэнерго России по списку рассылки сопроводительным письмом от 17.04.2026 № ЕГ-7234/05, является актуальной версией документа, размещённого на портале regulation.gov.ru (http://regulation.gov.ru/p/164371). Законопроект состоит из 112 листов и сопровождается пояснительной запиской на 12 листах.

Законопроект преследует комплекс целей: создание публично-правовой компании «Росэнергопроект» (ППК «Росэнергопроект») как института отраслевого развития, введение системы типового проектирования объектов электроэнергетики, формирование механизма отраслевого заказа на российское энергетическое оборудование, учреждение государственного оператора финансовой поддержки, синхронизация развития всех отраслей ТЭК, а также совершенствование системы отношений с участием системообразующих территориальных сетевых организаций (СТСО).

Минэнерго России оценивает потребность отрасли в строительстве более 88 ГВт новых мощностей до 2042 года при совокупном объёме инвестиций около 56,6 трлн рублей в базовом сценарии. Принятие законопроекта призвано создать правовую основу для реализации указанной инвестиционной программы. Вместе с тем ряд принципиальных замечаний, сформулированных экспертным сообществом, учтён разработчиками лишь частично либо не учтён вовсе.

Следует особо отметить, что Минэнерго России запланировало внести законопроект в Правительство Российской Федерации с оформлением протоколов разногласий, не дожидаясь снятия замечаний Минюста, Минэкономики, Минсельхоза, Минпромторга, Минфина, Минстроя и Минтранса. Указанное обстоятельство свидетельствует о наличии системных концептуальных расхождений, выходящих за рамки технико-юридических правок.

II. Замечания экспертов, получившие отражение в тексте законопроекта

Замечание экспертов. Дорофеев В.В. и Кутовой Г.В. указывали на необходимость восстановления централизованного управления развитием отрасли и создания специализированной организации с функциями государственного заказчика, проектировщика и технического регулятора.

Отражение в законопроекте. Статьи 2–11 законопроекта учреждают ППК «Росэнергопроект» как унитарную некоммерческую организацию с широким функционалом: разработка и актуализация типовых технологических решений, ведение репозитория типовых проектов, формирование отраслевой потребности и отраслевого заказа, утверждение предельных нормативов цен на оборудование, осуществление строительного контроля, анализ и синхронизация документов перспективного развития ТЭК. Таким образом, базовый запрос экспертного сообщества на создание специализированного отраслевого института — учтён.

Оговорка. Однако Дорофеев В.В. предлагал создать полноценную ГК «Росэнерго» с консолидацией государственных пакетов акций энергокомпаний и реальными активами. Законопроект ограничивается созданием ППК «Росэнергопроект» с более узким публично-правовым статусом, что эксперты расценивают как недостаточное.

Замечание экспертов. Веселов Ф.В. (ИНЭИ РАН) признал тему отраслевого заказа «стратегически правильной», формирующей долгосрочную межотраслевую связку «гарантированный рынок в обмен на гарантированную цену».

Отражение в законопроекте. Статья 19 вводит в Федеральный закон «Об электроэнергетике» понятия «отраслевая потребность» и «отраслевой заказ», предусматривает заключение договоров реализации отраслевого заказа между Минэнерго России, Минпромторгом России и производителями оборудования, а также обязательность использования оборудования, включённого в отраслевой заказ, при реализации инвестиционных проектов. Введение понятийного аппарата и правового механизма отраслевого заказа следует признать частично учтённым замечанием.

Оговорка. Веселов Ф.В. критикует реализацию данного механизма: договор реализации отраслевого заказа обязывает производителя обеспечить лишь готовность мощностей, а не объёмы выпуска; игнорируется зависимость цены оборудования от серийности производства; авансирование заводов-производителей не предусмотрено. Тем самым содержательная сторона отраслевого заказа остаётся проработанной недостаточно.

Замечание экспертов. Кутовой Г.В. настаивал на восстановлении роли оптимизационных расчётов ТЭБ с учётом региональных особенностей. Веселов Ф.В. указывал на необходимость системного прогноза спроса на ТЭР по единой методике на единой статистической базе.

Отражение в законопроекте. Законопроект вводит системы перспективного развития газоснабжения (статья 15, новая статья 4¹ к Федеральному закону № 69-ФЗ), предусматривает введение целевых топливно-энергетических балансов как основы для включения мероприятий в документы перспективного развития, наделяет ППК «Росэнергопроект» функцией анализа документов перспективного развития электроэнергетики, газоснабжения и теплоснабжения на предмет их согласованности. Указанные новеллы следует оценить как частично учтённые.

Оговорка. Веселов Ф.В. прямо указывает, что в законопроекте предлагается формировать ТЭБ на основе данных, предоставляемых регионами, в отрыве от макроэкономического прогноза по стране в целом, что воспроизводит известный дефект завышения спроса «снизу». Методологическая база для ТЭБ и единая система прогнозирования спроса на ТЭР в тексте законопроекта отсутствуют.

Замечание экспертов. Кутовой Г.В. и Дорофеев В.В. акцентировали необходимость развития НИОКР в отечественном энергомашиностроении, формирования отраслевых заказов для серийного производства на российских заводах.

Отражение в законопроекте. Обеспечение технологического суверенитета электроэнергетики закреплено в качестве одного из принципов государственного регулирования (статья 19, поправки в статью 6 ФЗ «Об электроэнергетике»); государственный оператор финансовой поддержки наделяется функцией содействия применению преимущественно отечественной продукции при строительстве объектов электроэнергетики (статья 12, пункт 7 части 3). Данный аспект признаётся учтённым на уровне принципов. Конкретные инструменты финансирования НИОКР и механизм государственного заказа на прорывные технологии в законопроекте не проработаны.

Замечание экспертов. Запроса на введение ЭПР в экспертных позициях не фиксируется — данная инициатива является собственной разработкой Минэнерго России.

Отражение в законопроекте. Статья 19 вводит в ФЗ «Об электроэнергетике» понятие «экспериментальный правовой режим в сфере электроэнергетики», предусматривающий полный или частичный отказ от применения общего регулирования на определённой территории или в отношении отдельного объекта. Данная инициатива является самостоятельной новеллой разработчика и не связана с рассматриваемыми экспертными замечаниями.

Замечание. Веселов Ф.В. констатирует, что законопроект не содержит намерения восстановить в Минэнерго функции по разработке и реализации единой технической политики в сфере электроэнергетики в широком смысле — включая малую энергетику, децентрализованную генерацию и централизованное теплоснабжение. Без чёткой государственной технической политики функции ППК «Росэнергопроект» по типизации решений сводятся к работе с «технологиями вчерашнего и сегодняшнего дней» вместо разработки перспективных решений на базе новых поколений техники.

Оценка. В тексте законопроекта соответствующих положений не выявлено. Функция разработки и реализации отраслевой технической политики Минэнерго России не закреплена. ППК «Росэнергопроект» наделяется функцией актуализации типовых решений лишь «на базе мониторинга реализации» существующих проектов, что подтверждает обоснованность критики ИНЭИ РАН.

Замечание. АСПЭ квалифицирует предлагаемые изменения в пункт 3 статьи 26 ФЗ «Об электроэнергетике» (оплата услуг по передаче электроэнергии исходя из заявленной мощности, а не фактического потребления) как:

·противоречащие статьям 3 и 23 ФЗ «Об электроэнергетике»;

·противоречащие Основам ценообразования (постановление Правительства РФ № 1178);

·противоречащие статьям 781, 782 ГК РФ (оплата оказанной услуги);

·формирующие риск неосновательного обогащения сетевой организации (глава 60 ГК РФ);

·создающие дестимулирующий сигнал для сетевых организаций, снижая зависимость их финансового результата от эффективности инвестиций;

·переносящие на потребителей риски избыточного строительства инфраструктуры.

По оценкам АСПЭ, совокупный экономический эффект для промышленных потребителей является отрицательным: снижение поступлений в бюджеты субъектов РФ составит около 42 млрд рублей, наиболее пострадавшие регионы — Тюменская область (3,9 млрд руб.), Красноярский край (2,9 млрд руб.), Белгородская и Нижегородская области.

Оценка. В актуальной редакции законопроекта соответствующая норма сохранена. Принципиальные возражения АСПЭ по данному вопросу не учтены. Профильный комитет Государственной Думы в апреле 2026 года поддержал введение принципа «бери или плати», признав его применимым для новых потребителей с присоединённой мощностью свыше 670 кВт. Независимые эксперты НИУ ВШЭ характеризуют данную инициативу как «дискриминирующую меру по отношению к новым потребителям», не обоснованную с технико-экономической точки зрения.

Замечание. АСПЭ указывает, что изменения в статью 9 ФЗ «Об электроэнергетике» и введение статьи 38 законопроекта, обязывающие крупных потребителей ЕНЭС заключать договоры с СТСО и оплачивать услуги по региональному котловому тарифу, прямо противоречат:

·решениям Президента и Правительства РФ об отмене механизма «последней мили»;

·статье 23 ФЗ «Об электроэнергетике» (принцип экономически обоснованных расходов);

·статьям 421 и 424 ГК РФ (свобода договора; соответствие цены правовой природе услуги).

При этом статья 38 законопроекта устанавливает, что для потребителей, имевших до 31.12.2026 договор с ФСК, тариф устанавливается на уровне тарифа ФСК с учётом перекрёстного субсидирования лишь до 2030 года.

Оценка. Данная норма сохранена в актуальной редакции законопроекта и поддержана Минэнерго России как мера по равномерному распределению перекрёстного субсидирования. В 2026 году его объём достигает 384 млрд рублей (+13% к 2025 году), что Минэнерго использует в качестве обоснования необходимости реформы. Замечания АСПЭ о правовой некорректности нормы и потерях региональных бюджетов остаются без ответа разработчика.

Замечание. АСПЭ констатирует, что изменения в ФЗ № 185-ФЗ от 13.07.2024, предусматривающие ликвидацию моноТСО с 31.12.2029, влекут:

·рост тарифов (затраты на сети одного потребителя распределяются на всех);

·ухудшение качества электроснабжения промышленных предприятий;

·конституционно-правовые риски (статьи 8, 35 Конституции РФ; статьи 1, 209, 421 ГК РФ);

·угрозу для предприятий, выполняющих ГОЗ (в том числе объектов с ограниченным режимом доступа).

Оценка. Нормы о ликвидации моноТСО сохранены в законопроекте. Замечания АСПЭ о конституционных рисках и нарушении ранее установленных государственных гарантий стабильности регулирования не учтены. При этом разработчик декларирует цель «обеспечения надёжности распределительного сетевого комплекса» посредством дальнейшего развития института СТСО.

Замечание. АСПЭ указывает, что норма о преимущественном праве выкупа объектов электросетевого хозяйства системообразующими ТСО (изменения в статью 8 ФЗ «Об электроэнергетике») нарушает конституционно защищённое право собственности, лишает собственника сетевых активов свободы распоряжения имуществом и создаёт условия для злоупотребления доминирующим положением СТСО (статья 10 ФЗ № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Оценка. Статья 17 законопроекта дополняет ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» нормой о преимущественном праве выкупа объектов электросетевого хозяйства СТСО, вводя 30-дневный срок направления оферты и 60-дневный срок заключения договора по рыночной стоимости. Норма сохранена, правовые возражения АСПЭ не учтены. Единственная уступка — закрепление рыночной стоимости в качестве базы цены выкупа.

Замечание. АСПЭ указывает на нарушение базового принципа разделения монопольных и конкурентных видов деятельности: законопроект предусматривает исключения из запрета на совмещение для ЕНЭС и СТСО, осуществляющих куплю-продажу электроэнергии с использованием систем накопления (СНЭ), что создаёт необоснованные преференции сетевым монополистам.

Оценка. Соответствующие положения сохранены в статье 19 законопроекта (поправки в ФЗ «Об электроэнергетике» в части статьи 3 о включении СНЭ, принадлежащих организации по управлению ЕНЭС или СТСО, в состав единой национальной (общероссийской) электрической сети). Возражения АСПЭ о нарушении принципа разделения видов деятельности не учтены.

Замечание. Веселов Ф.В. критикует конструкцию целевых обязательных взносов, при которой потребитель «вместо реальной стройки будет оплачивать и «эффективную» финансовую схему проекта», поскольку финансовые обязательства по привлечённым кредитам включаются в понятие «капиталовложений». АСПЭ квалифицирует инвестиционный инфраструктурный платёж (надбавка к цене мощности) как механизм гарантированного возврата инвестиций за счёт потребителей при отсутствии предельных ограничений на уровне закона.

Оценка. В актуальной редакции законопроекта оба инструмента сохранены (статья 19 в части поправок к статье 23.1 и статье 32 ФЗ «Об электроэнергетике»). Профильный комитет Государственной Думы поддержал введение инвестиционного инфраструктурного платежа, одновременно критикуя отсутствие в федеральном законе предельных ограничений его размера. Тем самым замечания экспертов об отсутствии верхних ограничений и чётких встречных обязательств получателей средств не учтены.

Замечание. АСПЭ указывает, что изменения в статью 17 ФЗ «О газоснабжении» исключают население из числа источников финансирования затрат газораспределительных организаций на технологическое присоединение, перекладывая нагрузку на промышленных потребителей, что создаёт новый вид перекрёстного субсидирования в газовой отрасли.

Оценка. Статья 15 законопроекта устанавливает, что финансовые средства, полученные от введения специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа, могут быть источником компенсации затрат газораспределительных организаций за счёт потребителей услуг «за исключением населения». Замечание АСПЭ о возникновении нового вида отраслевого перекрёстного субсидирования не учтено.

Замечание. Веселов Ф.В. и Кутовой Г.В. указывали на необходимость восстановления ВНИИКТЭП или аналогичного научного центра (на базе ИНЭИ РАН, ИСЭ им. Мелентьева, ЭНИН им. Кржижановского) для системных прогнозных расчётов по единой методике, обеспечивающей содержательную балансировку ТЭК.

Оценка. Законопроект вводит понятие целевого ТЭБ и определяет порядок его использования как основания для включения мероприятий в документы перспективного развития (статья 19), однако методологическая база не регламентирована, организационный механизм разработки ТЭБ на единой научной основе не создаётся. Замечание Веселова Ф.В. о том, что «ещё один документ под названием ТЭБ не улучшит качество существующих документов и их связности» при сохранении децентрализованного формирования «снизу», законопроектом не отработано.

Замечание. Дорофеев В.В. и Кутовой Г.В. предлагали создать полноценную государственную структуру — Стратегический комитет по науке и технологиям в области энергетики и машиностроения (СКНТЭ), Фонд инновационного развития энергетики и технологий (ФИРЭТ), объединённый научно-технический совет, а также госкорпорацию «Росэнерго» с консолидацией государственных пакетов акций и функциями государственного заказчика.

Оценка. Законопроект ограничивается созданием ППК «Росэнергопроект» без наделения её реальными активами и без консолидации государственного контроля над энергокомпаниями. Предложения о создании СКНТЭ, ФИРЭТ и ГК «Росэнерго» не учтены в каком-либо виде.

Замечание. Дорофеев В.В. констатирует, что передача ряда функций развития электроэнергетики в АО «СО ЕЭС» создаёт противоречие между оперативно-диспетчерским управлением (ключевая компетенция АО «СО ЕЭС») и стратегическим планированием; при этом АО «СО ЕЭС» не располагает значимыми собственными активами, определяющими юридическую и материальную ответственность за принимаемые решения.

Оценка. В статье 19 законопроекта функции системного оператора в сфере перспективного развития сохранены и даже расширены (разработка и представление документов перспективного развития, формирование цифровых информационных моделей). Принципиальное замечание о функциональной несовместимости оперативного и стратегического управления не учтено.

Замечание. АСПЭ указывает, что законопроект нарушает пункт 51 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, утверждённых ГД ФС РФ: наличие в законопроектах, предусматривающих новое регулирование, статей, содержащих внесение изменений в законодательные акты, не допускается.

Оценка. Актуальная редакция законопроекта содержит 23 статьи, из которых большинство (статьи 13–23) представляют собой поправки в действующие федеральные законы: ФЗ № 33-ФЗ, № 208-ФЗ, № 69-ФЗ, Земельный кодекс, ФЗ № 7-ФЗ, ФЗ № 35-ФЗ, ФЗ № 36-ФЗ, ФЗ № 178-ФЗ и другие. Замечание о юридико-технической «лоскутности» не учтено, структура законопроекта не изменена. Профильный комитет Государственной Думы также полагает, что положения о ППК «Росэнергопроект» и финансовом операторе следует отразить непосредственно в законе «Об электроэнергетике», а не в отдельном законопроекте.

Совокупный эффект принятия законопроекта в текущей редакции для промышленных потребителей оценивается экспертным сообществом как существенный рост обязательных платежей. По расчётам, уже к 2030 году среднеотраслевой тариф на электроэнергию может превысить 8,8 руб./кВт·ч (+33% к уровню 2025 года), а в долгосрочной перспективе — 12,3 руб./кВт·ч. Введение принципа take or pay, перевод потребителей на котловые тарифы и инвестиционный инфраструктурный платёж создают мультипликативный тарифный эффект. «Сообщество потребителей энергии» («Роснефть», НЛМК, СИБУР, РУСАЛ) оценивает рост выручки «Россетей» от данных изменений в 246 млрд рублей.

Объём перекрёстного субсидирования в 2026 году составляет 384 млрд рублей (рост +13% к 2025 году). Ни один из предлагаемых законопроектом механизмов не нацелен непосредственно на сокращение перекрёстного субсидирования через повышение тарифов для населения. Напротив, перераспределение нагрузки осуществляется исключительно в направлении промышленных потребителей, что противоречит экономической логике долгосрочного снижения субсидий.

АСПЭ предупреждает, что рост тарифной нагрузки будет стимулировать поиск альтернативных схем энергоснабжения, включая развитие собственной генерации. В долгосрочной перспективе это ведёт к сокращению полезного отпуска в сети, росту удельной тарифной нагрузки на оставшихся потребителей и усилению дисбаланса в системе перекрёстного субсидирования. Указанный системный риск механизмами законопроекта не нейтрализуется.

Директор Центра исследований в электроэнергетике НИУ ВШЭ Сергей Сасим указывает, что наделение ППК «Росэнергопроект» полномочиями отраслевого регулирования (утверждение предельных нормативов цен, контроль за инвестиционными программами, формирование отраслевого заказа) противоречит действующему порядку разделения полномочий между органами исполнительной власти. Функциональная архитектура компании в её нынешнем виде критически оценена профильным комитетом Государственной Думы.

По результатам проведённого анализа устанавливается следующее.

1. Степень учёта экспертных замечаний является недостаточной. Из 16 идентифицированных направлений экспертной критики лишь 4 нашли частичное отражение в тексте законопроекта, тогда как 12 ключевых замечаний остаются не учтёнными. Минэнерго России планирует внести законопроект в Правительство с протоколом разногласий от других федеральных органов.

2. Законопроект содержит правовые коллизии, прямо указанные в заключениях АСПЭ: противоречие нормам ГК РФ (статьи 421, 424, 781, 782), Конституции РФ (статьи 8, 35), ФЗ «Об электроэнергетике» (статьи 3, 23), антимонопольному законодательству (статьи 10, 15 ФЗ «О защите конкуренции»). Указанные коллизии подлежат устранению до принятия законопроекта.

3. Законопроект в части создания ППК «Росэнергопроект» решает задачу частично: институт отраслевого развития учреждается, однако лишён реального управленческого контроля над энергокомпаниями и не интегрирован в систему государственного управления технической политикой отрасли.

4. Методологические пробелы в части ТЭБ, прогнозирования спроса на ТЭР и формирования единой научной основы отраслевого планирования не устранены. Сохранение децентрализованного формирования ТЭБ «снизу» воспроизводит известные системные дефекты завышения спроса.

5. Рекомендуется до принятия законопроекта в первом чтении провести расширенные публичные слушания с участием АСПЭ, «Сообщества потребителей энергии», ИНЭИ РАН, ТПП РФ и ФАС России; устранить выявленные правовые коллизии; установить в тексте федерального закона предельные ограничения для инвестиционного инфраструктурного платежа и целевых обязательных взносов; разработать методологическую основу для формирования ТЭБ; обеспечить нейтральную оценку совокупного тарифного эффекта для промышленных потребителей с разбивкой по регионам и видам экономической деятельности.